｜최승준 성지파트너스 대표변호사

역세권 청년주택 및 공공주택 사업은 최근 서울을 비롯한 대도시권의 주거정책에서 핵심적 위치를 차지하고 있다. 청년층의 주거 불안정 해소라는 사회적 목적 아래 추진된 이 사업은, 본질적으로는 도시 내 토지이용 규제 완화와 민간 참여를 결합하여 주택 공급을 늘리는 복합적 정책수단이라 할 수 있다.

그러나 정책적 취지와는 별개로, 실제 사업의 추진 과정에서는 용도지역 변경, 개발이익 귀속, 도시계획 심의, 임대관리 기준 등 다층적 법적 쟁점이 발생하고 있다. 특히 공공성과 민간이윤의 조정, 행정절차의 적법성, 사업승인 이후의 권리관계 등이 주요 논점으로 제기되고 있다.

역세권 청년주택 제도는 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(이하 ‘국토계획법’) 및 ‘주택법’을 중심으로 한 관련 법령에 근거를 두고 있다. 서울시의 경우 조례 수준에서 역세권의 정의와 혜택의 범위를 구체화했다.

일반적으로 지하철역 반경 350m 이내의 지역이 대상이며, 해당 지역에서 민간사업자가 청년층을 위한 공공·민간임대주택을 공급할 경우, 용적률 상향, 주차장 설치기준 완화, 세제혜택 등의 인센티브를 부여한다. 이러한 규제완화는 도시계획상 공공성 확보를 위한 수단이자, 동시에 개발이익을 조정하는 행정적 장치이며, 대체로 지자체의 재량 영역에서 운영된다. 문제는 이러한 재량의 행사 과정에서 투명성과 공정성이 어떻게 담보되는가의 문제이다.

첫째 쟁점은 용도지역·용적률 완화의 적법성 문제다. 역세권 청년주택 사업은 도시계획위원회 심의를 거쳐 용적률을 상향시키는 경우가 많다. 그러나 이와 같은 완화는 사업자에게 막대한 이익을 제공하는 행정처분으로 해석될 소지가 크다. 행정법적으로 이는 일종의 ‘특혜처분’ 논란을 낳는다. 즉, 동일한 입지의 타 사업지와의 형평성, 공익과 사익의 비례성이라는 원칙이 적용된다. 예컨대 서울행정법원은 일부 역세권 청년주택 인허가 사건에서, 구체적인 공익적 필요성 없이 과도한 용적률 인센티브가 부여된 경우 이를 위법으로 판단한 바 있다. 공공임대비율이 낮거나, 청년층을 위한 실질적 지원 효과가 미비한 사업은 ‘청년주택’이라는 형식을 빌리더라도 정당한 행정재량의 범위를 벗어난다는 비판을 면하기 어렵다.

둘째, 공공주택사업으로서의 절차상 하자 문제가 자주 발생한다. 역세권 청년주택 중 일부는 ‘공공주택특별법’ 제2조 제1호의 공공주택에 해당하며, 이 경우에는 사업시행자가 공공기관 또는 지방공사, 혹은 지자체장이 지정하는 민간사업자로 한정된다. 그러나 현실적으로 많은 사업이 ‘민간제안형’으로 추진되면서 공공성의 실질이 약화되는 경향이 있다. 행정청은 민간사업자의 제안을 바탕으로 사업승인을 하거나, 도시관리계획 변경을 의결하는 경우가 많지만, 이때 주민 의견수렴 절차가 형식적으로 이루어진다는 지적이 지속된다. 국토계획법 제28조 및 제29조가 규정한 ‘주민공람 및 의견청취 절차’는 행정계획의 정당성을 담보하는 핵심 절차임에도, 일부 사업에서는 공고 기간이나 의견 반영과정이 형식적으로 처리되고 있다. 이러한 절차의 하자는 행정소송에서 사업승인 자체의 위법 사유로 작용할 수 있다.

셋째로 공공기여 및 개발이익 환수 문제가 중요한 법적 과제로 떠오르고 있다. 역세권 청년주택 사업에서 가장 빈번히 제기되는 논란은 ‘민간사업자의 과도한 개발이익 환수 문제’다. 서울시 조례는 일정 비율 이상을 공공임대로 공급하도록 규정하고 있으나, 실제 사업에서는 공공임대비율이 10~20% 수준에 그치는 경우가 많고, 나머지는 민간임대 또는 분양전환 형태로 진행된다. 용적률 완화에 따른 추가 이익이 대부분 사업자에게 귀속되는 구조는 조세법적 정의와 사회적 형평의 측면에서 문제가 된다. 이에 따라 최근 서울시와 국토교통부는 ‘공공기여 기준’을 강화하고, 인센티브 부여 시 ‘청년주택 기여금’ 형태로 일부 개발이익을 환수하는 제도를 검토하고 있다. 이는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’과 연계돼 ‘공공사업으로서의 성격’을 보다 명확히 하는 방향으로 나아가야 한다.

넷째 쟁점은 임대의무 및 임대관리 위반에 따른 법적 책임 문제이다. 청년주택 사업은 임대료 상한, 임대의무기간, 대상자 선정 기준 등이 법령과 조례로 규정돼 있다. 그러나 조사 결과 일부 사업에서는 실질적 임대료가 기준을 초과하거나, 임대의무기간 종료 후 조기 분양전환이 이뤄지는 사례가 보고됐다. 이 경우 ‘민간임대주택에 관한 특별법’ 제44조(임대의무 위반)에 따라 과태료 부과 또는 사업승인 취소 사유가 될 수 있다. 나아가 입주자 모집 과정에서의 부당광고나 정보누락은 ‘표시·광고의 공정화에 관한 법률’ 상의 허위·과장광고에 해당할 가능성도 있다. 따라서 지자체의 사후관리 권한(행정지도·감사·행정명령 등)이 실질적으로 작동해야 제도의 신뢰성을 유지할 수 있다.

다섯째, 도시계획과 환경·교통 영향평가의 관계도 간과할 수 없다. 역세권이라는 입지는 대중교통 접근성이 높은 장점이 있으나, 동시에 지역밀도 상승에 따른 교통혼잡, 일조권 침해, 조망권 분쟁 등 민원 리스크가 매우 높다. 환경영향평가법에 따른 소규모 환경검토 및 교통영향평가 절차는 형식상 충족된다 하더라도, 실질적 검증이 미흡하면 주민소송이나 행정심판으로 이어질 수 있다. 대법원은 도시관리계획 변경이 주민의 생활환경에 중대한 영향을 미치는 경우, 그 심의절차에서 주민참여가 실질적으로 보장되어야 한다고 판시한 바 있다. 이는 곧 청년주택사업이 단순한 주택공급사업이 아니라, 도시공간 재구조화의 성격을 갖는다는 점을 상기시킨다.

이같은 법적 쟁점 속에서, 변호사로서 실무상 조력할 때에는 사업구조 분석과 법적 리스크 매핑이 필수적이다. 사업자 입장에서는 인허가 단계에서부터 ‘용적률 상향의 근거’와 ‘공공기여 산정방식’을 명확히 문서화하고, 행정청 협의과정에서 결정된 기준을 사업협약에 반영해야 한다. 반대로 지자체 입장에서는 사업승인 전에 조례상 기준의 재량행사 범위를 명확히 하고, 공공성 평가를 위한 정량적·정성적 지표를 마련하는 것이 중요하다. 특히 ‘행정절차법’ 제4조의 ‘신뢰보호의 원칙’은 행정청과 민간사업자 모두에게 이중의 의무를 부과한다. 행정청이 인센티브 부여를 약속한 뒤 이를 번복할 경우 손해배상 문제가 발생할 수 있으며, 반대로 사업자가 임대의무 등 공공성을 저버릴 경우 협약해지 및 보증금 몰수 등의 제재가 가능하다.

청년주택사업의 본질은 ‘정책과 시장의 접점’에 있다. 법률적 관점에서 이는 전형적인 공법과 사법의 경계사례로 볼 수 있다. 사업승인·조례제정·인센티브 부여 등은 공법영역에 속하지만, 실제 개발사업의 시행, 입주자 모집, 임대계약 체결은 사법적 거래행위에 가깝다. 따라서 법적 규율은 단일 법령이 아니라 복수 법체계의 교차에 의해 형성된다. 특히 ‘주택법’, ‘국토계획법’, ‘공공주택특별법’, ‘민간임대주택특별법’, ‘지방자치법’ 간의 관계를 정확히 파악하고 해석하는 것이 쟁점 해결의 핵심이다. 예컨대, 대법원은 한 역세권 청년주택 시행사가 서울특별시장의 사업승인 처분 취소를 구한 사건에서, “사업승인은 단순한 행정계약의 승인에 그치지 아니하고, 도시계획적 결정의 효력을 병합하는 복합처분”으로 판단했다. 이는 곧 행정소송의 제소기간, 법원의 심사범위, 처분성 판단 등에 실질적 영향을 미친다.

현재 정부는 ‘공공주택 270만호 공급계획’을 추진하며, 역세권 및 도심 복합사업 모델을 확장할 방침을 천명했다. 이 과정에서 법적 제도의 정비는 불가피하다. 첫째, 공공기여 기준을 법령상으로 상향·명문화하여 조례 간 편차를 축소해야 한다. 둘째, 민간참여형 사업에서 공공성을 실질적으로 확보하기 위해, 공공임대비율, 임대료 규제, 사후관리 절차를 중앙정부 차원에서 표준화할 필요가 있다. 셋째, 행정절차의 투명성 제고를 위해 ‘주민참여협의체’ 제도를 상시 운영하거나, 인허가 과정의 주요 단계에 디지털 공람제도를 도입할 것을 제안한다. 공법적 투명성이 담보돼야만 사업이 중장기적으로 사회적 신뢰를 획득할 수 있기 때문이다.

결국 역세권 청년주택·공공주택 사업은 단순한 부동산 개발이 아니라, 공공정책의 구현과 사회적 합의의 산물이다. 청년층 주거문제 해결이라는 명분 아래 추진되는 만큼, 법적 체계 또한 시장논리에 종속돼서는 안 된다. 각 행정청은 인허가 단계에서부터 사업의 사회적 편익과 사적 이익의 균형을 치밀하게 평가해야 하며, 법률가로서는 그러한 균형이 실질적으로 작동할 수 있도록 정교한 계약구조와 행정 통제장치를 설계해야 할 것이다.

공공성과 수익성의 교차지점에서 제도의 취지와 법적 정당성이 함께 서야만, 역세권 청년주택이 지속가능한 도시정책으로 자리 잡을 수 있을 것이다.